浅析农村生活污水治理审计——以苏南某市为例
近年来，各地因地制宜、梯次推进，以污水减量化、分类就地处理、循环利用为导向，通过农村厕所革命、黑臭水体治理等重点任务强化治理内容。各省陆续出台地方农村生活污水排放标准，相应技术规范正在不断完善，多措并举纵深推进农村污水治理。据生态环境部数据显示，截至2021年，全国农村生活污水治理率仅为28%左右，仍远落后于城市标准，与农业农村现代化的要求和农民群众对美好生活的向往还有较大的差距。
审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应通过乡村振兴审计、资源环境审计及农村人居环境专题审计，重点关注农村生活污水治理实效并揭示体制机制性问题，以高质量的审计质效推进国家农村治理体系和治理能力现代化。本文从农村生活污水治理规划、建设、运维等方面，介绍农村生活污水治理审计的重点，进而推动农村生活污水治理走深走实。
一、农村生活污水治理的困境
我国农村生活污水治理工作从2008年开始初步发展，2018年实施的乡村振兴战略和2019年九部门印发的《关于推进农村生活污水治理的指导意见》，进一步为我国的农村生活污水治理指明了方向。随着农村环境整治专项资金的下达和农村生活污水治理工作的推进，治理问题也日益凸显，主要表现在以下方面。
（一）资金缺口较大，建设和运营风险高
农村生活污水治理本身具有公共品的特性，资金主要来源于财政支持，因农户分散、覆盖面积大，缺乏规模效益，存在投资供给不足、资金效率低的情况，易造成较大的财政压力。由于公益性强、政策风险高、回报周期长，虽然现在很多地区已经在探索多元化资金筹措机制，发挥政府投资的撬动作用，但是初期建设的巨大投入、超长服务期的高额运行成本和未来的不可预见性，对社会资本的筹资能力、运维管理水平、长期抗风险能力都是极大挑战。
（二）规划建设不科学，治理效果未达预期
农村生活污水治理必须在掌握区域基本情况的基础上，综合考虑地理、气候、村民生活习惯等，结合美丽乡村建设中村庄拆迁合并、生态环境目标等内容，进行科学合理的规划，才能取得良好的治理效果。但早期农村建设缺乏统一规划，村民居住的范围又较零散且分布不规则，实际工作中，一些农村污水治理设施未合理考虑各项影响因素，造成设施建成后闲置。另外，有些地区未开展实地调研，盲目照搬国外技术工艺，建设管理机制不健全，工程建设质量难以保证，甚至建好后无法运行，都难以达到良好的预期效果。
（三）长效监管机制缺失，可持续性不足
随着农村生活污水治理项目遍地开花，“重建设、轻管理，建得起、转不起”的现象越发突出，主要原因是运维监管缺少顶层规划和标准规范指引，尚未建立长效保障机制。农村污水治理设施数量大、分布散，水质水量、工艺稳定性较差，标准化与自动化程度较低，运维监管费人费力，运维准入和效果评价机制缺失，监管体制不顺畅，使用者权责未受重视，试点区域经验推广还未成熟等，都影响了农村污水治理的长期绩效。
二、农村生活污水治理审计的重点
农村生活污水治理包含规划、招标、建设、运维、监管等内容，由于涉及面广量大，审计时应依据现有力量配备，结合当地的实际情况，按照全面摸排、确定重点、找出疑点、落实延伸的总体思路，在获取当地农村生活污水治理规划性文件和年度工作总结、年度计划和实际完成情况等资料的基础上，根据当地治理特点、现状和规划，合理确定审计重点。农村生活污水治理的审计重点主要包括以下方面。
（一）规划和执行情况
一是规划内容要统一。将农村生活污水治理规划与美丽乡村建设规划、村庄拆迁合并规划等比对，审查规划之间的内容衔接情况，以防出现由于规划冲突造成污水治理项目建成后闲置、刚建好就拆迁的问题。二是规划工艺要合理。在科学预测水量基础上结合中远期人口和村庄规划，选择集中或是分散处理；根据村庄经济发展水平和风俗习惯等，合理评估污染因子，选择相应的处理工艺，如SBR、AAO、MBR等方式。在审计过程中需要审查规划中对农村污水处理方式与处理工艺的选择，以确保其与区域的实际情况相适应。三是规划目标要实现。结合项目建设程序、资金拨付、验收资料和运行记录，审查规划的实施进度，将污水治理的村庄覆盖数及污水治理覆盖率、污水收集率等数据，与规划指标进行比较，判定目标的完成情况。
（二）招标投标和建设情况
农村污水集中处理项目因涉及市政管网和小型污水厂建设，一般采用公开招标投标方式，分散处理主要是以PPP模式购买小型处理设施和服务的政府采购方式。审计中应关注招标采购的公开情况、期限日期合规性，投标单位报价规律性，方案内容的一致性，评分条件是否为特定单位设置；结合会议纪要、招标采购节点、合同签订、施工过程资料的时序关系，关注未批先建、未招先定问题；通过与同一时期同类工程造价或采购价格进行比对，查看工程造价设置的合理性。建设过程中，进一步关注项目合同条款，特别是专用条款执行情况，关注违法分包、转包以及采购的设施和材料的报验资料及参数是否符合标准，工程变更内容的合理合规性，预验收或试运行时水质检测达标、设备功能实现等情况。
（三）设施的运维监管情况
考虑到农村污水治理应以实效为导向，更加注重提供持续稳定的治理服务，应重点对不同治理模式下的运维和监管情况开展审计，快速筛查疑点、落实现场延伸、核实情况，既要关注未建章立制造成的制度性缺陷，又要关注已有规章却疏于执行的“人为因素”。
1.检查水质监测情况
主要通过获取历年运维单位自检和第三方单位水质监测的数据，以及所有设施的数据信息，对数据进行初步清理后取得水质检测和设施数据，利用SQL通过设施编码（唯一）将其关联。一是检查水质监测是否全面覆盖，对于编码未在水质监测数据中出现的设施，列入长期应检未检设施的疑点清单；二是检查水质监测的频次是否符合规定要求，分析设施的监测频次频率，按相关规定进行比对分析；三是检查水质监测结果的异常情况，筛查氨氮和化学需氧量等指标异常的数据，对照治理协议及地方标准，查找进出水指标倒挂、出水水质超标的情况。对于屡次出现超标的设施，重点检查运维单位是否对超标情况采取了针对性措施。找出上述疑点设施后，调查了解原因，有针对性地开展现场延伸核查及研究分析。
2.检查设施管理情况
主要通过获取运维单位设施运行报表及设施用电量数据，重点关注停运设施中停运时间较长的情况，开展研究分析。通过报表数据筛选出停运时间超过两年以上的设施以及部分用电量长期为零的设施，对疑点设施进行现场走访勘察，重点关注设施的现场管理情况与月报描述是否一致，设施状态是否及时更新，设施是否正常运行使用。如审计发现，部分设施在农户翻建房屋时被挖出并遗弃，原接入用户已经接入其他现存设施中；有些地方已经拆迁，设施早已不存在；部分设备用电量为零，但月报显示设备仍在正常运转。这些情况巡视记录均未体现，存在状态更新不到位、未能如实反映设施实际情况等问题。
（四）实际治理成效
一是了解农村生活污水治理的群众满意度。主要通过调取当地近年涉及农村人居环境方面的投诉举报信息，筛选出与审计内容相关的事项线索，通过后续联系群众核实及现场查看，一定程度上可以克服抽查的盲目性，促进解决群众“急难愁盼”问题，取得较好的审计成效。二是通过实地走访踏勘，随机选择已经完成污水改造的区域，评价治理效果。如查看河道周边是否有污水直排、雨污混排等改造不彻底情况；是否存在污水接入用户改变用途，变成餐饮、旅馆等场所，未设置隔油池或增大污水处理设施负荷等，人为导致未达标水排放问题；是否有成片、规模性的“晒太阳”设备，存在疏于管理、监督缺位的情况。三是通过数据分析判断设备污水处理成效。如对进出水数据进行比对，发现大规模设施较小规模设施进水更均匀、出水更稳定，抗冲击负荷能力明显提升。通过进一步现场查看小规模设施发现，因进水水质变化大、不稳定，滤料上生物膜非常少，缺乏生物降解作用，导致小规模设施的出水效果低于预期，从而得出审计结论。