案例 | 盘活存量PPP资产 改善村镇污水处理运营不理想状况
全康环保:2021年春节刚过，大岳咨询第七事业部安康项目组在客户走访过程中了解到，L县政府方计划采用PPP模式盘活全县存量资产，想在污水治理市场化和专业化方面探索出一条新路子。为客户提供投融资综合解决方案正是大岳咨询职责所在，于是，项目组踏上了L县污水处理项目调研之旅。
财政小县面临的生态重任
L县属汉江流域，是国家划定的南水北调工程主要水源涵养地。为确保完成“一江清水送北京”的政治任务，L县在可用财力极为拮据的情况下，每年为污水防治、垃圾处理等专项工作提供大量的资金支持。在完成县城污水厂提标改造、规模扩容等工程后，自2012年起，L县开始部署实施部分村镇污水处理、水源地保护和垃圾处理项目。经过多年的不懈努力，L县圆满完成生态环境保护重任，确保了县城环境卫生整洁，出境水质安全。
但L县是个财政小县，《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年全县财政总收入仅26,270万元，其中，一般公共预算收入仅8,508万元。“生态环保是刚性任务，县上咬牙也要完成。”县财政局一名负责同志表示。但客观而言，生态环保领域的大量资金投入确实让L县财政运行压力巨大。因此，县政府希望采用PPP模式运作项目，将多年来依靠财政投入形成的存量资产打包转让给社会资本。一方面，可以有效缓解地方财政压力；另一方面，通过委托有资质有能力的单位规范运营，可进一步降低运营成本，提高运营效率，更好地完成地方生态环保任务。
存量资产种类复杂，运营现状不如人意
L县本次采用PPP模式的项目范围包括：县城污水处理厂、镇级污水处理厂和若干村级污水处理厂（站），上述项目的污水处理能力总计约为15,000m³/d。其中，县城污水厂早在2012年已建成，当时的设计工艺为CASS工艺，规模为7,000m³/d，出水水质为国家一级B标准。近几年经过提标改造、规模扩容，处理规模达到10,500m³/d，出水水质提升为国家一级A标准。县城污水处理厂从建成到现在已运行9年，运行状况较为稳定。村镇污水厂（站）建成后，有两个镇政府试点采用委托运营的方式进行管理，其他项目则由当地镇政府直接管理。
尽管管理方式各不相同，但这些项目的运行状况皆不尽理想。有些厂（站）调节池无法正常运行，有些因雨污合流导致进水水质浓度不足，无法养活污泥，有些地方的人工湿地处于干晒状态，还有些厂（站）进出水流量统计缺失，无法实施有效监控。虽然村镇污水厂（站）建成了，但各种实际运行问题也让当地政府焦头烂额，难以应对。当地政府工作人员介绍，之前也考虑过引进外来投资人实施污水处理项目，但投资人只对县城污水处理感兴趣，不愿意涉足村镇污水处理。因此，本次存量项目打包运作，也有“肥瘦搭配”的想法，想通过与社会上专业的污水处理公司合作，彻底改变村镇污水处理运营现状。
存量资产的运作模式之辨
大岳咨询项目组进场后，通过几周紧张有序的调研，基本掌握了项目现状、资产权属等基本情况，但也发现由于前期项目运作不规范，县城、村镇污水项目前期资料缺失较多，资产权属也分散在各个单位，权属证明不清晰。项目土地性质涉及划拨、集体建设用地租赁及流转等多种情况，这为本项目的后续推进带来了巨大挑战。
参考《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），存量项目通常可采用委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-转让（TOT）及改建-运营-转让（ROT）等模式。本项目如采用委托运营（O&M）或管理合同（MC）的方式，无法有效盘活存量资产，难以满足政府方回收项目资金的诉求。同时，考虑到项目暂无提标改造或扩建需要，故转让-运营-转让（TOT）模式最为可行。
然而，TOT模式要求项目资产权属清晰单一，具备办理产权变更的条件，但这也恰恰是本项目最大的痛点。为此，项目组多方调研走访，查阅资料，反复论证，并充分借鉴已入库项目的经验，结合本项目的特点提出了“经营权转让+委托运营”的思路。
经营权转让是《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）中明确的合规操作模式。对于本项目范围内投资额较高、污水处理规模较大的县城、集镇污水处理项目拟采用经营权转让模式，在盘活项目资产的同时，能适当降低污水处理单价，从而有效摆脱项目推进困境。对于投资额较小、污水处理规模不大的农村污水处理厂则采用委托运营的方式，打包实施、整体运作，进一步降低项目成本，提高运营效率，实现规模效益。
结语
习总书记曾经说过，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”党的十八大以来，“两山论”已经成为我国生态文明建设的指导思想，绿色发展理念也逐步深入人心。从实践来看，地方政府也越来越迫切地需要专业的社会资本参与到地方生态环境治理事业中来。可以说，L县污水处理项目的处境和面临的问题也是各地环境治理项目运行管理的一个缩影，他们的做法和经验也能为各地环境治理项目市场化、专业化运作提供有益的参考。下一步，大岳咨询将继续践行“提高城市建设和管理效率，影响中国经济和社会发展”的重要使命，积极破解项目难题，为各地政府提供最佳的投融资咨询方案和全国各地的最佳实践经验。