广州市人民政府办公厅 清远市人民政府办公室联合印发《广清一体化“十四五”发展规划》，并于10月24日在清远市人民政府官方网站上发布，其中第六章以加强生态环境共保为主题，共治衔接两市能耗标准和限制发展产业目录，加强项目节能评估工作，完善广清两地生态环保协调工作机制，联合制定强制性或限制性能源环保政策，建立成本共担、效益共享、合作共治的跨区域流域生态保护和污染防治长效机制。具体措施包含建立健全水污染联

广州市人民政府办公厅 清远市人民政府办公室联合印发《广清一体化“十四五”发展规划》，并于10月24日在清远市人民政府官方网站上发布，其中第六章以加强生态环境共保为主题，共治衔接两市能耗标准和限制发展产业目录，加强项目节能评估工作，完善广清两地生态环保协调工作机制，联合制定强制性或限制性能源环保政策，建立成本共担、效益共享、合作共治的跨区域流域生态保护和污染防治长效机制。具体措施包含建立健全水污染联防联治机制、开展大气污染联防联控、构建固体废弃物处理系统、建立健全生态补偿机制、提升污染防治科技应用水平等。

广清一体化“十四五”发展规划

前 言

2018年10月，习近平总书记视察广东考察清远时强调，要着力破解城乡二元结构、推进乡村振兴、解决发展不平衡不协调问题。广州、清远两市积极响应，认真贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，在“十三五”时期以交通一体化、产业一体化、公共服务一体化为重点，大力推进广清一体化高质量发展，取得了积极成效，广清一体化步入深度融合发展的新阶段。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年，也是在更高层面、更高质量推进广清一体化发展，助力全省打造新发展格局战略支点的重要时期。科学规划“十四五”时期广清一体化高质量发展，推动交通、产业、营商环境、公共服务、生态环保等领域一体化水平持续提升，探索粤港澳大湾区辐射带动粤东西北地区发展的新路径，创造新时代城乡区域协调发展“广清经验”，将为全省乃至全国推进区域协调及城乡融合发展提供示范，助力打造深度融入国内大循环和国内国际双循环的区域发展新引擎。

本规划在“十三五”时期广清一体化发展基础上，结合“十四五”时期国内外发展趋势特征，依据《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中共广东省委 广东省人民政府关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》《中共广东省委 广东省人民政府关于加大有效投资力度加快构建“一核一带一区”区域发展格局的意见》《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《清远市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件进行编制，明确“十四五”期间广清一体化的发展目标和重点任务，是指导未来五年广清一体化高质量发展的纲领性文件。规划期限为2021年至2025年，展望至2035年。

第一章 发展基础与环境

第一节 发展基础

“十三五”时期，广州、清远两市加快实施广清一体化战略，通过推进交通互通、产业互连、城市互补、体制互融、服务互享，经济社会一体化协调发展取得积极成效。

一是综合实力显著增强。在一体化框架下，广清优势互补，互利共赢，经济稳步增长，经济社会发展指标持续向好。经济总量进一步扩大。广州、清远GDP分别由2016年的18559.7亿元、1404.3亿元增长到2020年的25019.1亿元、1777.2亿元，年均增长率分别为6%、5%。第三产业比重上升。广州、清远第三产业增加值分别由2016年的12530.2亿元、687.0亿元增长到2020年的18140.6亿元、892.8亿元，占GDP比重分别由67.51%、48.92%上升到2020年的72.51%、50.24%。居民收入水平大幅提升。2020年，广州、清远城镇居民人均可支配收入分别为68304元、33159元，与2016年相比分别增长了30.79%、41.34%。2020年，广州、清远农村居民人均可支配收入分别为31266元、17881元，与2016年相比分别增长了28.52%、38.52%。

图1 广州、清远“十三五”期间GDP增长情况1

表1 2016—2020年广清两市主要社会经济指标

二是交通基础设施互联互通成效明显。广清两市以交通一体化为主要推进目标，全面加强交通互联互通。交通枢纽设施效能提升。两市交通枢纽加快整合利用，北江千吨级扩能升级工程抓紧实施，水路货运能力有效提升；广州白云国际机场二号航站楼投入使用，同步开通广州东环城际（花都站至白云机场北站），空港辐射一体化能力进一步增强。轨道交通建设稳步推进。全长38.2公里的广清城际一期工程（广州北至清远段）轨道项目正式通车，二期工程广州白云至广州北段、清远至省职教城段均已开工建设。永州经清远至广州高铁项目已开展前期研究。跨市公路加快建设。汕湛高速惠清段建成通车，佛清从高速公路北段、广连高速全面开工。广清大道南延线扩建工程完成项目评审工作。佛江高速北延线、清远至高明高速公路、湖南道县至连山高速公路、韶贺高速公路等4条高速纳入省高速公路网规划。跨市公交加快开通。开通跨市公交线路3条，开通广州至省职教城（清远）的定制班线3条，极大便利两地市际通行。

三是产业协同共建加快推进。广清两市以共建产业园区为载体，加强对口帮扶和产业对接合作。产业园区共建水平不断提升。广州有关区与清远省级以上园区平台全部签订合作共建协议，形成广州（清远）产业转移工业园、广佛（佛冈）产业园、广德（英德）产业园、广州白云（英德）产业转移工业园、广州花都（清新）产业转移工业园、清远民族工业园等六大产业发展平台。“十三五”期间，六个园区规上工业增加值年均增长约13%，全口径税收年均增长约27%，园区规上工业增加值占清远市规上工业增加值的比重从30%增至37%左右。共同谋划推进广清经济特别合作区建设，形成“三园一城”2管理模式。广清接合片区被列入首批国家城乡融合发展试验区，率先探索城乡融合发展体制机制改革。产业合作规模进一步扩大。金发科技、欧派家居等一批具有重大支撑作用的产业项目落户清远，助力清远初步形成生物医药、新材料、电子信息、先进制造等产业集聚区。

四是生态协同治理水平大幅提升。广清两市积极践行“生态优先、绿色发展”理念，强化生态服务功能建设，努力打造全省重要生态屏障。环境联防联治机制初步建立。构建广州、清远城市间环保联合执法机制和环境信息共享机制，逐步实现区域生态环境共保共治。北江治理效果明显。跨界河流水质达标率、饮用水源水质达标率分别达到100%，为广州北江引水工程（水源工程）重大项目提供了生态保障。

五是公共服务共建共享程度不断提高。广州对清远的教育、医疗卫生帮扶力度不断加大，两地加强政务互通，推动公共服务的共建共享。教育帮扶不断加强。广州市、区两级财政累计投入教育帮扶资金逾6亿元，派出专家、教师1925人次，支持清远改善办学条件；清远累计组织有关人员到广州跟岗培训或学习交流5682人次。两市结对帮扶学校总数达到230所，涵盖学前教育、义务教育、高中教育和职业教育。医疗合作持续深化。广州42家高水平医疗机构与清远32家县级以上医疗机构建立结对帮扶关系，广州对清远85个乡镇卫生院（社区卫生服务中心）均实现对口帮扶，形成了覆盖清远市、县、镇三级的医疗卫生合作网络。政务同城化深入推进。两市签订政务服务跨城通办协议，开通“广清跨城通办窗口”，异地就学、公积金互贷、身份证件办理、社保互办互认、异地就医结算、税务及企业登记等13项政务事项实现跨市办理。两地通过等效凭证互认，实现了企业养老保险、失业保险关系“无障碍”转移，住房公积金互贷资金额度达6亿元。

然而，广清一体化要实现高质量发展，仍存在不少短板，主要表现为：两市交通一体化有待加强，区域交通网络化程度不高，轨道交通、公共交通等衔接的效能仍需提升；两市经济发展差距较大，产业协同亟需进一步加强，产业融合发展需更加因地制宜地注重机制、模式创新；社会民生领域合作有待深入，教育、医疗等公共服务一体化水平仍需提高；城乡区域协调发展难题亟需破解，协同发展模式有待改革创新；一体化发展的体制机制尚未完善，区域资源配置效率还需进一步优化，政策协同水平仍待提升。

第二节 发展环境

“十四五”时期，广清一体化发展的外部环境和内部条件发生了复杂而深刻的变化，机遇与挑战并存。

从国际看，和平与发展仍然是时代主题，“一带一路”建设深入推进，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）顺利签署，新一轮科技革命和产业变革加速演进，为广清两市深化高水平开放合作、加快培育新动能提供了重要机遇。同时，国际政治、经济格局发生深刻调整，新冠肺炎疫情加速全球变局演化，保护主义、单边主义上升，不稳定不确定性明显增强，给广清两市集聚全球要素资源、维护产业链供应链安全构成新挑战。

从国内看，我国进入新发展阶段，正在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，加快建设全国统一大市场，区域协调发展战略全面实施，中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式，粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”建设深入推进，横琴、前海“两个合作区”建设有序进行，广清接合片区纳入国家城乡融合发展试验区，为广清一体化发展提供了重大契机。同时，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，资源环境约束趋紧，区域和城市发展格局加快重塑，各大都市圈和中心城市加大高端要素资源集聚力度，广清一体化提质发展面临的竞争水平提高，压力增大。

从省内看，我省着力打造新发展格局战略支点，加快构建“一核一带一区”发展格局，省委、省政府以支持深圳同等力度支持广州改革发展，广州都市圈加快培育壮大，广清经济特别合作区上升为省级战略，为广清一体化高质量发展注入了新动力。同时，我省经济结构性体制性周期性问题依然存在，城乡、区域发展不平衡的短板突出，产业创新、生态环保、民生保障、社会治理等领域存在不少弱项，对广清一体化在全省区域协调及城乡融合发展中发挥示范作用提出了更高要求。

第二章 总体要求

第一节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神以及习近平总书记对广东、清远重要讲话和重要指示批示精神，全面落实国家关于区域协调发展和省关于构建“一核一带一区”区域发展新格局的部署要求，发挥广州国家中心城市、粤港澳大湾区中心城市、省会城市核心引擎功能和清远“入珠融湾”先行市的门户作用，增强畅通国内大循环和联通国内国际双循环的功能，以国家城乡融合发展试验区广清接合片区、广清经济特别合作区等重大平台为引领，推动基础设施、产业发展、公共服务、营商环境、生态环保等领域一体化全面融合，打造区域一体化高质量发展示范区、北部生态发展区融入粤港澳大湾区先行区、国家城乡融合发展先导区，形成合作包容、互利共赢、经济融合、利益共享、责任共担、可持续发展的区域一体化格局与城乡新型合作发展模式，有效破解城乡二元结构，带动清远率先全面融入粤港澳大湾区，为全省乃至全国区域协调发展提供示范，在全省打造新发展格局战略支点中发挥重要支撑作用。

第二节 基本原则

一体协同、共赢发展。加快推动广清一体化深度融合，进一步提升基础设施、产业、公共服务、营商环境、生态环保一体化水平，促进两市经济社会高质量协同发展，增强两市的整体竞争力和可持续发展能力。

深化改革、创新驱动。全面深化供给侧结构性改革，推进广清一体化体制机制创新，破除两市在交通互联、经济互补、营商环境共建等一体化进程中的利益藩篱和制度障碍，营造公平开放、有序竞争的市场环境。

市场导向、优势互补。着眼两市不同的发展阶段特征，坚持市场主导、政府引导的共建理念，促进要素资源合理配置，发挥各自比较优势，深化重点领域合作，形成分工合理、错位发展、互惠互利的区域经济发展格局。

联保联治、绿色发展。坚持以生态保护为先，践行可持续绿色发展理念，完善生态联保联治机制，守住绿水青山，打造粤港澳大湾区北部重要生态屏障。利用新技术优化提升传统制造业，积极共建绿色生态产业，实现绿色发展。

以人为本、改善民生。注重需求侧管理，着力满足两地人民对未来美好生活的向往，加快构筑社会事业与公共服务一体化局面，促进文化交流合作，将“以人为本”切实融入广清一体化建设当中。

第三节 发展目标

到2025年，基本实现广清一体化全方位高质量发展，基础设施、产业发展、公共服务、营商环境、生态环保一体化水平显著提升，一体化发展的体制机制全面建立。

综合实力跨上新台阶。广州城市发展能级和核心竞争力显著提升，国家中心城市和综合性门户城市建设上新水平；清远南部地区3综合竞争力接近广州辖区水平，成为清远的强大发展极，清远北部地区4实现发展方式向绿色发展转型。国家城乡融合发展试验区广清接合片区探索跨区域城乡融合发展成效明显。两市合力建成广州都市圈一体化发展样板区，成为粤港澳大湾区带动北部生态发展区高质量发展的示范。

千百亿级产业集群建设成效明显。两市产业布局进一步统筹优化，产业分工协作机制更加完善，产业链实现深度融合，主要依托两市产业共建园区培育形成100亿、500亿、1000亿级产业集群。两市重大产业平台建设取得重大进展，广清经济特别合作区带动效应大幅提高，到2025年，合作区工业增加值达到百亿元规模。

现代化基础设施网络体系日趋完善。形成多方式、多层次、一体化的互联互通系统，建成以京广高铁、广清城际、广清高速为主骨架的1小时交通圈。北江千吨级扩能升级工程基本完成，北江通航条件大为改善，实现全年可通航千吨级船舶。清远南部地区与粤港澳大湾区基本实现交通一体化，形成“半小时通勤圈”和“1-2-3工作圈”5。新一代信息基础设施互联互通能力显著提高，现代化水利、能源基础设施一体化规划建设成效明显。

法治化国际化市场化营商环境基本建立。“放管服”改革取得明确成效，政务互联网化、同城化程度实现较大提升，两市营商环境一体化日趋完善，形成透明高效的政务环境、公平正义的法治环境、竞争有序的市场环境、诚实守信的社会环境，优质营商环境成为广清一体化发展的核心软实力。

民生事业一体化深入推进。广清一体化发展的成果更多更公平地惠及广大人民群众。就业、教育、文化、社保、医疗、住房、养老等公共服务体系更加健全，校镇结对帮扶工作成效进一步巩固，医疗帮扶水平实现较大提升，初步建立跨区域的一体化社会保障网络，基本公共服务均等化水平进一步提升，社会保障体系更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小，人民群众的获得感、幸福感不断增强。

生态环保一体化水平明显提升。环境污染联防联治机制有效运行，区域突出环境问题得到有效治理，北江上中游水源得到有效保护，交界水质监测与预警制度更加成熟。区域生态补偿机制日趋完善，优质生态产品供给能力不断提升。生态环境质量总体改善，生产生活方式绿色转型成效显著，形成符合主体功能定位的生态安全格局，清远建设成为全省绿色生态发展示范区，粤北生态屏障进一步筑牢。

展望2035年，广清全面实现一体化高质量发展，基本实现社会主义现代化。区域空间布局及功能分工更趋合理，基础设施体系联网完善，现代产业体系协同发展，城乡区域发展差距显著缩小，基本公共服务实现均等化，生态环境质量得到有效改善，营商环境显著优化，一体化发展体制机制更加完善，成为全省乃至全国区域协调及城乡融合高质量发展的引领示范区。

第三章 构筑一体化发展新格局

把握“双区”和“两个合作区”建设、“双城”联动、构建“一核一带一区”区域发展格局重大机遇，围绕广清深度融合新需求，以一体化高质量发展为目标导向，以高水平推进“五个一体化”为统筹引领，突出重大发展平台的示范带动作用，推进跨区域联动发展，为全省打造新发展格局战略支点提供有力支撑。

第一节 提升“五个一体化”统筹引领水平

在基础设施联通、产业协同发展、营商环境共建、民生福祉共享、生态环保协作等方面持续发力，构建梯度互补、合作共赢的广清全方位协调发展新模式。

优先推进基础设施一体化。坚持交通先行，以“一张网、一座城”为导向，进一步优化建设多层次衔接的广清一体化交通网络。统筹推进轨道交通、高速公路、北江航道等重大交通项目和跨市公交系统建设，推动构建清远南部地区与广州中心城区形成“半小时通勤圈”。加快水利、能源和新一代信息基础设施一体化规划建设。

强化产业发展一体化。以广清经济特别合作区为引领，打造产业一体化新动力系统。探索“广州孵化+清远产业化”“广州总部+清远基地”等产业合作模式，推动汽车零部件、电子信息、新材料、精细化工、生物医药、智能制造等产业集聚发展，强化产业链链际合作，推动产业深度融合发展。有效整合广清旅游资源，共建粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区。

创新推进营商环境一体化。加快推动广州营商环境优化政策向清远覆盖，有效拓展“广清通办”业务范围，实现广清两市政务服务无差别有效衔接。完善广清营商环境一体化交流对接机制，推动两市营商环境市场规则衔接和政务服务体系协作，建设要素自由流动的统一开放市场。

着力推进公共服务一体化。以更高质量更有深度更加普惠为导向，加快推进广清公共服务均等化。优化教育全面结对帮扶机制，采取线上线下学科研究、远程教育等多种方式提升清远办学质量。加强广清两市医疗卫生领域交流合作，引导广州高端优势医疗卫生资源向清远覆盖，健全重大传染疾病联防联控体系。

协同推进生态环保一体化。建立生态环境广清协同保护机制，加强环保监控信息互联互通，完善生态环保事件应急预警机制。加强跨区域水环境综合整治，重点开展北江、乐排河等广清交界河流治理。联合打击非法转移、倾倒固体废弃物等违法行为。加强大气污染联防联控。深化广清绿色金融合作。

第二节 增强重大发展平台全方位支撑作用

着力推动国家城乡融合发展试验区广清接合片区、广清经济特别合作区等重大平台的开发建设，发挥重大平台推动产业协同、营商环境共融、公共服务共享、体制机制创新的示范带动作用。

高水平建设国家城乡融合发展试验区广清接合片区。加快推进国家城乡融合发展试验区广清接合片区重点领域改革试验，促进城乡要素相互自由流动和高效合理配置，打造国家城乡融合发展先导区。重点建立城乡有序流动的人口迁徙制度、农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村产权抵押担保权能，搭建好城中村改造合作平台与城乡产业协同发展平台，形成一批可复制可推广的跨区域城乡融合发展经验和体制机制改革措施，构建城乡融合一体化协同治理新格局。

发挥广清经济特别合作区的引领带动作用。将广清经济特别合作区打造成为广清一体化发展的先行示范区，发挥广州核心都市带动优势与清远产业承接优势，强化两地产业共建基础，重点推进广清产业园、广佛（佛冈）产业园、广德（英德）产业园和广清空港现代物流产业新城“三园一城”建设，推进高层次的产业共建与产业融合。建立健全跨区域发展平台协同治理机制，创新广清经济特别合作区“三园一城”管理模式，推进先行先试政策制度落地，明确重点产业合作领域以及利益共享机制，激活要素市场活力和产业协同发展动力。

共建粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区。加快整合广州北部、清远南部生态文化旅游资源，重点发展休闲旅游度假、健康疗养、商贸购物、文化创意、体育休闲等旅游业态，共同建设立足粤港澳大湾区、辐射全球的世界级休闲旅游目的地，成为辐射带动粤港澳大湾区北部经济发展的核心引擎。

加快建设广清农业众创空间。深化广清农业帮扶，采用政府搭台引导扶持、企业自主运营的方式，抓紧推动建设农业产业发展及创业服务平台——广清农业众创空间，将其打造成为广清农业“前店后场”主枢纽。重点构建交易、信息、金融、科技创新和农技推广等5个平台，加快运营推广清远市农产品区域公用品牌“清远农家”，逐步形成“生产+加工+科技+品牌+流通+休闲旅游”的全产业链。

第三节 联动推进跨区域合作

积极服务和融入国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，加快与国家、省区域发展战略对接，强化与周边省市的跨区域联动，将广清地区打造成为新发展格局战略支点的重要节点。

高水平共建广州都市圈。充分发挥广州、清远两市的资源及禀赋优势，加快打造广州都市圈一体化发展的样板区，加强与佛山、肇庆、云浮、韶关等市的联动，合力谋划打造珠江—北江经济走廊，在产业发展、交通设施、社会事业、生态建设等领域深入协作，实现与都市圈各市信息平台互联、重大基础设施互联互通、产业跨区域分工协同、民生项目互利、城市功能融合。

加强与“双区”“两个合作区”和“一核一带一区”联动发展。把握建设粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区、横琴、前海“两个合作区”以及加快构建“一核一带一区”区域发展格局等重大机遇，在广清一体化发展的基础上，发挥广州作为大湾区中心城市作用，带动清远全面融入粤港澳大湾区，推动与深圳都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈在市场要素自由流动、科技成果产业化、产业链优化布局等方面的对接合作。

构建新发展格局区域枢纽节点。立足国内大循环，发挥广州综合门户枢纽功能和清远贯通南北的独特区位优势，通过广清一体化发展，沿着南北向交通干线，与湖南、湖北、江西等地以及泛珠三角地区加强产业与经贸合作，畅通要素供求、商品市场大循环，打造“广货”北上的省际合作综合枢纽，拓展经济腹地；依托广州国际性综合交通枢纽和国际商贸中心优势，服务“一带一路”建设，在加快建设全国统一大市场和畅通国内国际双循环中发挥重要作用。