《政府投资条例》解读7月1日起地方政府不得违规举债来筹措资金

来源：央广网

5月5日下午，《政府投资条例》正式对外公布，2019年7月1日起也将开始施行，这是我国有关政府投资领域的第一部行政法规，也是落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》的重要制度建设成果。

 

2010年，国家就颁布了《条例》的征求意见稿，历经9年时间也才让《条例》的正式稿千呼万唤始出来。

 

焦点一、政府的投资范围有多大？

 

　　政府投资范围直接涉及政府和市场关系，如何做到“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利，《条例》作出了规定。

 

　　清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所所长于安分析指出：“政府投资主要是投入公共领域，列出了七个方面，包括公共服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、促进科技进步、社会管理和公共安全。第二个方面我们强调它的非经营性质。政府投资的领域要反映社会需求与政府供给之间的关系，这种关系可能经常会发生变化，所以我们要对《条例》规定的范围进行定期评估并进行调整，以便政府能够对社会需求及时做出回应。

 

焦点二、政府投资遵循哪些原则？如何约束？

 

　　依据《条例》规定，政府投资要遵循科学决策、规范管理、注重绩效和公开透明的原则，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”。政府投资首先受预算约束。

 

　　于安表示，要按照我国预算法的规定，对预算的形成和绩效方面进行有效的管理。条例特别强调地方政府不得违规举债来筹措资金，通过这样的途径对政府的债务和资金来源进行有效的控制。

 

　　程序约束也会防止政府投资的“任性”。

 

　　于安说：“这个程序约束非常重要，要经过中介服务机构的技术评估、有公众的参与、专家的评议、风险测算，尽量能够做到政府投资决策具有应有的科学性，而不是‘拍脑袋’的决策，或者纯经验性的决策。”

 

焦点三、如何对政府投资进行监管？

 

“重投入、轻效益”是政府投资存在的一项“顽疾”，国家投资项目评审中心副主任黄阳发专门从事中央政府投资项目评审评估工作18年，他认为，有效衡量政府投资项目的产出效益是目前这个领域的“短板”。”所以《条例》中关于对已建成政府投资项目，委托中介服务机构从多个维度进行综合评价的规定非常重要。

 

　　黄阳发表示，通过“后评价”制度，对政府投资项目的“事前”审批流程、“事中”实施过程进行全方位的评估，评价结论用以改进其他投资项目的管理，以此促进政府投资效益提升。

 

　　《条例》要求监管部门采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。《条例》还规定，监管部门应建立项目信息共享机制，通过投资项目在线审批监管平台实现信息共享。要求项目单位通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

 

　　黄阳发指出：“这表明，在线平台将在政府投资项目的监管中扮演重要角色，各监管部门、各项目单位应当充分认识到这一平台在项目建设、项目监管中的重大作用，并主动利用平台、善于利用平台做好各项工作。”

 

“前期论证不充分、决策程序不规范”“未批先建、批建不符”“超规模、超标准、超概算”等问题在政府投资项目中屡见不鲜。针对这些问题，“信息公开”将发挥作用。对此于安分析指出：“政府投资的年度计划、项目审批的过程和实施的过程、监督检查的结果。这个范围的话，按照国家的政务公开的要求以后还有可能会继续扩大。”

 

　　黄阳发认为,利用信息公开倒逼审批部门严格按照基本建设程序做好项目前期各项工作，推动决策程序透明化、决策过程公开化。同时，这也督促项目单位严格按照批复内容、批复概算组织施工，严格控制概算，防止浪费。

 

焦点四、如何防止所谓的“市长经济”现象？

 

　　《条例》细化了政府投资项目实施过程中各相关方违法行为具体情形。强化监督问责，依法追究责任，加大对项目管理过程中违法行为的查处力度，是条例的重要内容。于安分析道，所谓“市长经济”问题，已经有了比较好的制度来行防范。除了这个条例以外，还有预算法关于预算和绩效管理的规定，关于重大行政决策的程序规定，有助于解决分散决策问题。

 

黄阳发认为，《条例》已经成为政府投资事中事后监管中可操作、能执行、可问效、有刚性约束的法规制度。审批部门、项目单位应当转变理念，严格执行项目审批、实施过程的各项工作，监管部门应当做到有法必依、执法必严，切实履行监管职责，确保“好钢用在刀刃上”。

 

焦点五、取消“工程垫资”

 

《条例》还明确，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

　　所谓"垫资施工承包"是指建设工程的发包方不用预付和按工程进度给付施工承包商工程款,而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付一定数额的工程款,带资施工到约定部分,再由发包方进行偿付。如果是政府的工程项目，就相当于政府用自己的信用背书，用企业的钱来做工程，由此带来很多问题。

　　一是一些企业为了拿到项目，主动提出垫资，这往往与地方政府一拍即合。但是企业又往往把垫资层层转嫁，包工头拿不出垫资会去贷款，甚至是高利贷，为了弥补损失，往往会有包工头在质量上堤内损失堤外补，这就是为什么一些政府项目成为豆腐渣工程的一个原因。

　　二是垫资由于缺少约束，导致一些地方政府贪大求洋，一再突破地方预算，形成巨大地方债包袱，如果再有新官不理旧账，这个包袱会越来越大，可能诱发新的地方政府债务风险。

三是容易酿成政府欠薪风波。近年来一些农民工讨薪风波，最后往往追到政府部门身上，出于稳定，一时拿不出钱的政府又会给施工方施压，这无异于与企业争利，有损于政府的公信力。

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以下是政府投资条例全文

 

中华人民共和国国务院令

第712号

 

《政府投资条例》已经2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，现予公布，自2019年7月1日起施行。

总　理　　李克强            　

2019年4月14日          

 

 

政 府 投 资 条 例

 

第一章　总　　则

 

第一条　为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。

第二条　本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

第三条政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

第四条　政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。

第五条　政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

第六条　政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

第七条　国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

 

第二章　政府投资决策

 

第八条　县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

第九条　政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。

第十条　除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。

第十一条　投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：

（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；

（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；

（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

投资主管部门或者其他有关部门对政府投资项目不予批准的，应当书面通知项目单位并说明理由。

对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

第十二条　经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

第十三条　对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：

（一）相关规划中已经明确的项目；

（二）部分扩建、改建项目；

（三）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；

（四）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。

前款第三项所列项目的具体范围，由国务院投资主管部门会同国务院其他有关部门规定。

第十四条　采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

 

第三章　政府投资年度计划

 

第十五条　国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。

县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划。

第十六条　政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

第十七条　列入政府投资年度计划的项目应当符合下列条件：

（一）采取直接投资方式、资本金注入方式的，可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定；

（二）采取投资补助、贷款贴息等方式的，已经按照国家有关规定办理手续；

（三）县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。

第十八条　政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。

第十九条　财政部门应当根据经批准的预算，按照法律、行政法规和国库管理的有关规定，及时、足额办理政府投资资金拨付。

 

第四章　政府投资项目实施

 

第二十条　政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

第二十一条　政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。

第二十二条　政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

第二十三条　政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

第二十四条　政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。

第二十五条　政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。

政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。

第二十六条　投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

 

第五章　监督管理

 

第二十七条　投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。

项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。

第二十八条　投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

第二十九条　项目单位应当按照国家有关规定加强政府投资项目档案管理，将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

第三十条　政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

第三十一条　政府投资项目的绩效管理、建设工程质量管理、安全生产管理等事项，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。

 

第六章　法律责任

 

第三十二条　有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）超越审批权限审批政府投资项目；

（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；

（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；

（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

第三十三条　有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。

第三十四条　项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

第三十五条　项目单位未按照规定将政府投资项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查，或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

第三十六条　违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

第七章　附　　则

 

第三十七条　国防科技工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例规定的原则另行制定。

第三十八条　中国人民解放军和中国人民武装警察部队的固定资产投资管理，按照中央军事委员会的规定执行。

第三十九条　本条例自2019年7月1日起施行。

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