对“未验先投”和“进水超标导致污水处理厂出水超标” 怎样处罚才能避免“明显过当”？

2014年《行政诉讼法》修改时，将“明显不当”纳入行政行为合法性审查标准，并规定行政行为“明显不当”的，人民法院可判决撤销或者部分撤销。那么，究竟什么是“明显不当”?笔者拟以“明显不当”在司法审查实践中的适用作为分析基础，结合环境行政处罚实践中争议较大的“未验先投”以及“进水超标导致污水处理厂出水超标”两个问题，对“明显不当”在环境行政处罚中的适用问题进行详细分析。

问题提出：什么是行政处罚“明显不当”?

案例一：某生态环境主管部门通过调查发现，某公司玻璃加工项目未依法报批环境影响评价文件，需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产。于是依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《环境影响评价法》(2018修正)第三十一条第一款的规定，责令公司立即改正未验先投的行为，处罚款20万元，针对公司未批先建的行为处建设项目总投资额3%的罚款6000元。经调查，该公司建设项目总投资约为20万元。

案例二：某生态环境主管部门在对某公司污水处理厂进行监督性监测时发现，该污水处理厂废水排放口污染物浓度超过水污染物排放标准。于是根据《水污染防治法》第八十三条第二项的规定，对公司作出罚款10万元的行政处罚。经调查发现，导致污水处理厂超标的直接原因在于上游企业排水达不到纳管标准，导致该批污水超出污水处理厂现有污水处理能力。

从适用依据来看，上述两则案例中的行政处罚均是依据现行法律规定作出的，但是从行政行为合理性的角度而言，上述两则案例的“违法行为”究竟该不该罚?处罚金额是否过高?

在案例一中，虽然说针对“未验先投”行为进行行政处罚是现行法律的要求，但是对于一些投资额较小的建设项目，即使适用最低20万元的罚款标准，该处罚金额相较于项目成本是否仍然具有处罚幅度上的“明显不当”?

在案例二中，根据现行法律规定，企业不得实施超标排放行为，但是对于因上游企业排水超过纳管标准而导致污水处理厂出水超标的情况，如果污水处理厂主观上不存在超标排放的故意或者过错，客观上也采取了各种措施避免超标排放情况发生，却仍然因超标被处罚，那么从违法情节与处罚目的的角度来看，该处罚是否也存在一定的“明显不当”?

通过上述两则案例对比可以发现，在环境行政处罚领域，部分行政处罚的作出形式上符合现行法律规定，但是从合理性角度来看均具有一定的“明显不当”之处，而且两则案例中的“明显不当”亦存在一定的差异。那么，在司法审查实践中，究竟该如何判断行政行为是否构成“明显不当”?行政机关又如何能避免作出的行政行为被认定存在“明显不当”?

问题分析：如何判断行政行为是否构成“明显不当”?

“明显不当”的演变

关于“明显不当”，在1999年《行政复议法》颁布之初即规定了其可作为行政复议机关撤销、变更或者确认行政行为违法的依据，但直至2014年，《行政诉讼法》才将“明显不当”纳入人民法院可判决撤销行政行为的情形之一，同时还将人民法院可判决变更情形中的“显失公正”一词统一为“明显不当”。

在司法审判实践中，即使在《行政诉讼法》明确“明显不当”这一撤销事由后，法院在适用“明显不当”时，也较少直接以“明显不当”作为认定行政行为不合法的理由作出撤销判决。大部分案例中，法院基本还是结合主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等事由，一并认定行政行为明显不当。

“明显不当”的理解与认定

一是司法审查实践对于“明显不当”的认定。

对于如何判断行政行为是否具有“明显不当”的情形，现行法律并未予以明确。关于明显不当的界定，最高人民法院行政审判庭在其释义中写道：“明显不当是指行政行为虽然在形式上没有违反法律、法规的强行性规定，但却明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害了社会和他人的利益。”

从该解释可以看出，对“明显不当”的判断更多是从合理性角度，对行政行为是否“实质合法”进行审查。

在司法审查实践中，法院一般结合比例原则，对行政处罚的幅度是否存在畸重等情形进行判断。如在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案” 中，二审法院认为在事实尚未明确且行为社会危害性较小的情况下，将行为的后果全部归于原告，并对其个人作出较重处罚，有违比例原则，构成明显不当，并对一审法院以处罚幅度和数额畸重为由撤销行政处罚的决定予以认可。

二是对“明显不当”认定的分析。

结合司法审查实践，笔者认为，“明显不当”作为一个不确定法律概念，在具体判断某一行政处罚是否构成“明显不当”时，应当从行政处罚惩罚与纠错的目的出发，不仅需要确认案件事实、违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素在具体法律适用过程中是否被充分考虑，而且还应当综合判断行政处罚的作出是否符合立法目的与精神、是否存在畸轻或畸重等不合理或者不适当的情形。

当然，在判断时可结合行政法的相关原则如比例原则、平等原则、正当程序原则等进行多方考量。具体而言，对于“明显不当”的认定，可以从“不当”与“明显”两个层次进行分析判断。

首先，对“不当”的理解应当基于对“当”的把握。何为“当”?就行政处罚而言，从形式上来看一个行政处罚的作出是符合现行法律规定的行政处罚构成要件的，即有“违法行为”、有法定依据、遵守法定程序等;从实质上看，该行政处罚应当是公平公正、符合过罚相当等原则并且具有合理性的，即应当“实质合法”。

关于“明显”，则应当以具有一般理智的人均能够发现这种不适当性作为评判标准。对于行政机关而言，在现行法律法规对“明显不当”尚无明确认定标准的情况下，可以从行政执法工作的实际经验出发进行综合判定。

以本文所提的两则案例为例，就“未验先投”的处罚而言，有些建设项目本身投资额只有几万元，运营年收入也很低，但是最低20万元的起罚标准实质相当于要求其关停。从现行法律对“未验先投”设置的处罚金额来看，即使对一些投资成本较低的建设项目进行最低20万元的行政处罚，从裁量的角度而言明显具有一定处罚畸重的“不当”之处。

编辑：赵凡